"Интеграция в эстонском обществе.
2000 - 2007 гг." (проект)

Лариса СЕМЕНОВА,
исполнительный директор
Центра информации по правам человека.

Общая оценка документа

За последние 3-5 лет, когда возник вопрос о необходимости интеграции общества, впервые появился документ, носящий статус государственной программы. Поэтому следует лишь приветствовать факт его появления и инициативу министра по народонаселению г-жи Катрин Сакс.

Поскольку Проект представлен на обсуждение, то оценке подлежит не столько факт его появления, сколько содержание, а именно целесообразность, способность реализации и эффективность. Статус документа обязывает подходить к оценке строго и компетентно.

В связи с этим как исполнительный директор Центра информации по правам человека, в обязанности которого входят как административные функции по стратегическому планированию и организации работы, так и непосредственное руководство проектами, я позволю себе сделать оценку Проекта в соответствии с его статусом с точки зрения целесообразности, способности к реализации и эффективности.

Статус и форма документа

Почему Проект не отвечает статусу программного документа?

1. По сути дела Проект не содержит: четко сформулированного обоснования о необходимости и целесообразности реализации программы.

2. Концептуальную часть.

В связи с первым замечанием в Проекте:

* Отсутствует оценка ситуации.

* Не определены критерии, на основе которых должна быть сделана такая оценка.

* Не выявлены причины создания сложившейся ситуации.

* Не определены возможные пути ее дальнейшего развития и соответствующие результаты.

В связи со вторым замечанием, то в единственной части Проекта, названной "Концептуальной", объемом на полстраницы перечисляются лишь предшествующие программе документы, названные в Проекте концептуальными. Тем не менее в программном документе должны быть четко определены цели и задачи, а также факторы, способствующие их достижению. Программа должна также основываться на стратегическом планировании (краткосрочные программы, промежуточные, долгосрочные) с определением механизмов и сроков реализации деятельности, а также с учетом средств, которыми располагает государство.

Не выдерживает критики и Структура программы. Постановка и очередность целей, определяющая структуру Проекта, где на первом месте стоит "Языково-коммуникативная интеграция" и лишь затем следует "Политико-правовая" и "Социально-экономическая", явно ошибочна, так как фундаментом для реализации какой-либо деятельности является, в первую очередь, правовая база, на которой создаются условия для формирования нормальных социальных и экономических отношений. И, как следствие, повышение уровня коммуникативности общества с учетом общих интересов посредством расширения языковой среды. Язык безусловно является коммуникативным механизмом, но не целью. С его помощью можно достигать любых целей, в том числе особенно важных для обеспечения достаточного уровня жизни и сохранения человеческого достоинства, таких, как право на труд, образование и т.д.

Если сама постановка целей не верна, то о выборе "подцелей" программы говорить уже не имеет смысла.

Вызывают удивление и установленные в Проекте сроки. Особенно это касается первой "подцели" - Подпрограммы "Основное образование". Несмотря на многочисленные отзывы, критические замечания, социологические и другие исследования, авторы которых считают нереальным сроком 2007 год для перехода основного образования и гимназий на эстонский язык, тем не менее в Проекте присутствует именно этот срок. При этом даже сами авторы Проекта, судя по их реакции на критику, в установленные сроки не верят, не говоря уже об Ида-Вируском уезде, особенности которого ни в какой степени в Проекте не отражаются и не учитываются, особенно касательно установленных сроков.

Концептуальная часть

Как уже было сказано выше, четкое обоснование целесообразности интеграции отсутствует, а в качестве "основной проблемы, обусловливающей необходимость государственной программы" в разделе 6 "Основные цели" говорится об "опасности как в плане социальном, так и в плане политики безопасности" в связи с формированием модели "два общества в одном государстве".

Основной причиной, и, надо полагать, единственной, так как другие не обозначены, сложившейся ситуации авторы считают "миграцию, имевшую место в период существования Советского Союза".

Суть интеграции общества сводится к инициированию всего лишь двух процессов: "социальной унификации ... на основе владения эстонским языком и обретения эстонского гражданства" и "сохранении этнических различий на основе признания культурных прав этнических меньшинств".

А в основе прочной общей составляющей лежит лишь территориальная детерминация с Эстонией, опирающаяся на "три столпа": эстонский, эстонский и... еще раз эстонский. Если в соответствии с общепринятыми понятиями базисом является право, основанное на равенстве и признании всех прав человека, то у нас в Эстонии признаются в качестве основной опоры общества (раздел 6.4. Продукт интеграционного процесса: эстонская версия мультикультурного общества):

"...

1. Государственный язык - эстонский.

2. ... единое информационное пространство и среда общения на эстонском языке.

3. ...

4. Знание истории Эстонии.

5. ...".

С другой стороны, в соответствии с пониманием авторов Проекта, никакого отношения к основе не имеют:

"...

* Родной язык национальных меньшинств.

* Образование на родном языке национальных меньшинств.

* Религиозные верования.

* Семейные традиции.

* Индивидуальные стили жизни.

* Прочие сферы, относящиеся к частной жизни индивида".

Все это в соответствии с международным правом является или основным правом человека, или его неотъемлемой составляющей. В свою очередь права человека или права индивида являются прерогативой государственного права, как коллективного, и находятся в сфере государственных интересов так же, как и частных. По поводу основной причины позволю заметить как бывший сотрудник отдела статистики населения Госкомстата: самые высокие показатели миграции в Эстонии наблюдались в 1959 - 1969 гг., т.е. более 30 лет назад. Сальдо миграции до начала 90-х годов оставалось положительным, тем не менее в 1979 г. оно составляло чуть более 28% от общего прироста населения, а в 1989 г. - 44 %. Таким образом, общий прирост населения до конца 80-х годов происходил в большей степени за счет естественного.

С начала 90-х годов снизились все показатели прироста населения - и естественного, и за счет миграции. Темпы миграции в 1991-1995 гг. превысили все до сих пор существовавшие показатели в Эстонии, в том числе и уровень 1959-1969 гг., только в другом направлении - в сторону эмиграции из Эстонии, но... общество от этого не стало более интегрированным.

Что касается сути интеграции, то вполне обоснованным и уместным становится вопрос, заданный г-ном Урмасом Вейкатом (Государственная инспекция по языку) на нашем семинаре: "А при чем тут эстонцы и почему они должны интегрироваться?" Получается, что г-н Вейкат в связи с поставленными в Проекте задачами не понимает сути интеграции как двустороннего процесса и не видит, какое место ему в этом процессе отведено. Следовательно, несмотря на изменения название Проекта, суть программы осталась прежней - от общины, говорящей по-русски, требуется выучить эстонский язык, чтобы она получила "выход в остальное общество". Очевидно, что Проект недостаточно отражает (или не отражает) идею двустороннего процесса.

Наверное, очень сложно будет увлечь и подключить к процессу интеграции на основе Проекта кого бы то ни было, если цели непонятны, задачи не поставлены и места участвующих сторон не определены.

Несмотря на вышеуказанные недостатки, следует отдать должное правительству Эстонии, которое, в отличие от законодателей, планирует вложение какой-то части государственных средств в образовательные программы по обучению эстонскому языку.

Отдельные замечания

Раздел 7. Поддерживающая роль правовых и нормативных актов в подпрограммах:

"Общая цель всех подпрограмм и правовые и нормативные акты, принятые в Эстонской Республике, способствуют достижению основных целей государственной программы".

Хотелось бы уточнить, что авторы имели в виду под основными целями - интеграцию или обучение эстонскому языку. Если говорить об интеграции, то утверждение авторов спорно, так как существует достаточно рекомендаций, сделанных разными международными организациями, которые указывают на необходимость приведения законодательства Эстонии в соответствие с международным правом и общепринятыми нормами в области прав человека. Основываются они на мнении специалистов и экспертов, проводивших исследования по изучению ситуации и анализ законодательства Эстонии. Многие из этих материалов перечислены среди тех, на которые ссылаются авторы Проекта.

Раздел 7.2.1. Описание данного момента:

"Состав народонаселения

... Эстония стала поистине мультикультурной страной, в которой проживают представители более 100 национальностей".

Необходимо внести некоторые уточнения. В соответствии с данными переписи населения 1989 г., национальностей, представители которых проживали в Эстонии, насчитывалось около 70. При этом на начало 1999 г. в Эстонии проживало: эстонцев - 65,2% и представителей других национальностей - 34,8%. В том числе русские составляют 28,1% и на все остальные национальности приходится 6,7%. На долю представителей 5 национальностей (украинцев, белорусов, финнов, татар и евреев) приходится 5,3% и 1,4% - на всех остальных, из которых по численности только немцы, латыши, поляки, литовцы, армяне, молдаване и азербайджанцы превышали 1000 человек. Численность всех оставшихся представителей более 50 национальностей составляет менее 10 тысяч человек.

Я ничего не имею против мультикультурности, но в соответствии с выше приведенными данными речь может идти о естественном развитии на основе двух культур, что в действительности происходило и происходит на данный момент. Поэтому необходимо учитывать сложившиеся реалии, и в соответствии с ними должен быть и выбор направления развития политики в области культуры (не исключая возможность мультикультурности), и на основе этого целесообразность вложения средств. Делать ударение только на мультикультурность и безосновательно (любая европейская страна в этом плане не менее "мультикультурна"), и не целесообразно, и не рационально, и в какой-то степени опасно.

Раздел 7.3.1 Описание ситуации данного момента.

"Преобладающее большинство неэстонцев является мигрантами первого поколения и их потомками, которые прибыли в Эстонию в период советской оккупации в результате массовой иммиграции (в 1945 году этнические эстонцы составляли 97% населения). По юридическому статусу и своим основным проблемам (недостаточная интеграция) эта группа относится к числу мигрантов".

Мигрант - это демографический термин и означает любое лицо, выехавшее на новое место жительства за пределы одной административно-территориальной единицы (за пределы хутора, деревни, города, волости, уезда, страны и т. д.)

Юридически корректно употребление термина аннексия в отношении Эстонии в советский период, а не оккупация. Непонятно употребление термина "этнические эстонцы", потому что в таком случае подразумевается, что должны быть "неэтнические эстонцы" или "этнические неэстонцы". Последнее словосочетание представляет полную бессмыслицу в любом понимании, не говоря уже об уровне международного права.

И, наконец, о юридическом статусе мигрантов. Эта терминология, примененная в данном контексте, также юридически не корректна. Существует такое понятие, как ценз оседлости, который в разных трактовках определяется различными промежутками времени. Но в последнее время в международном праве наметилась тенденция, в соответствии с которой лиц с цензом оседлости 10 лет и более автоматически причисляют к постоянному населению. В соответствии с этим определяется и их юридический статус, который включает наличие всех прав, в том числе и право на гражданство страны оседлости.

Вызывают недоумение и массу вопросов приведенные в этом разделе оценки, к примеру, связанные с демографическими процессами: старением населения, уменьшением численности трудоспособного населения, причинами снижения рождаемости, с увеличением (или снижением) роли эстонского языка и т.д.

Заключение: ожидаемые результаты

"Если хочешь родиться свободным и обрести все права человека при рождении, то ты должен выучить эстонский язык еще в утробе матери".

Документ настолько открыто демонстрирует непонимание основ фундаментальных принципов, на которых построены международное право и права человека, что невольно задаешься вопросом: если даже на уровне правительства существует недостаточный уровень знаний в области прав человека, то что можно сказать об эстонском обществе? Где же они, успехи демократии?

Реализация Проекта в очередной раз уводит эстонское общество от решения действительно существующих проблем, дезинформирует международную общественность, направляет усилия и средства не в то русло, ставит под сомнение эффективность вложения инвестиций со стороны стран Европейского союза и тем самым создает предпосылки для возникновения новых проблем, расширяет границы территорий, на которых создаются конфликтные ситуации и угроза безопасности не только в Эстонии, но и во всем европейском регионе.

Рекомендации и предложения

Не хотелось бы обвинять инициаторов и авторов Проекта в злонамеренности. Возможно, что у них было слишком мало времени для создания столь масштабного и фундаментального документа. Поэтому наш Центр настоятельно рекомендует, не принимать данный Проект в таком виде. Центр готов оказать посильную помощь при разработке нового документа, в который были бы включены положительные элементы из Проекта и который в полной мере отвечал бы статусу программного документа. В Центре имеется для этого достаточно материалов и наработок.

В Центре прекрасно понимают важность и неотложность программного документа, на основе которого эстонское общество могло решать сопутствующие процессам интеграции и демократизации проблемы. Поэтому Центр предлагает:

I. Главной целью интеграции и демократизации эстонского общества рассматривать построение гражданского общества, в основе которого лежит правовая база, обеспечивающая равные права и равные возможности для развития всех членов общества без какой-либо дискриминации.

II. Для достижения этой цели необходимо основные усилия направить на формирование государство образующей политической нации посредством расширения института гражданства на основе принципов участия и включения, а также недискриминации максимального числа членов общества.

В связи с этим основными направлениями приложения усилий и развития деятельности должны быть:

1. Внесение изменения в законодательство Эстонии для обеспечения правовой базы интеграции и демократизации общества и расширения института гражданства в соответствии с общепринятыми международными нормами.

2. Для наиболее полного и эффективного включения членов русскоязычной общины Эстонии необходимо, в первую очередь, направить средства на совершенствование методологии обучения эстонскому языку в сфере среднего и профессионального образования, а также на программы обучения русскоязычных специалистов эстонскому языку. Программы должны включать необходимый набор знаний для их возвращения, обеспечения конкурентоспособности на рынке труда и внедрения в экономику государства.

3. В отношении эстоноязычной общины необходимо направить усилия на повышение уровня образования в области прав человека и международного права с целью разъяснения целей и задач программы и обеспечения поддержки и активного участия в ее реализации.

4. В отношении третьего сектора необходимо направить усилия на его развитие в направлении поддержки жизнеспособности организаций, которые способствуют решению наиболее важных проблем, повышают авторитет Эстонии и помогают своей деятельностью обеспечить эффективность реализации правительственной программы.

5. Необходимо направить также средства на поддержку и развитие малого и среднего бизнеса в целях расширения рынка занятости и создание рабочих мест, взаимодействие и сотрудничество с государственными структурами и участие в поддержке третьего сектора.

Для начала Центр разработал Предложения по изменению законодательства Эстонии в целях ускорения и повышения эффективности процессов интеграции и демократизации эстонского общества, представленные на обсуждение участников международного семинара "Последние изменения в эстонском законодательстве в свете международных стандартов в области прав меньшинств", организованном Центром и проведенным в Таллинне 27-28 января этого года. Эти Предложения Центр представит в ближайшее время правительству и парламенту Эстонии, а также представителям международных организаций и дипломатического корпуса.