Государство и местное самоуправление

Нам еще только предстоит административная реформа, центр тяжести общественных дискуссий пока не сдвинулся с темы передела границ - кто с кем сольется, кто с кем разделится. Несравненно важней вникнуть в истинную суть и цель реформы, которая призвана значительно улучшить жизнь и деятельность, социальную помощь.

Ясно, что для такой небольшой страны, как Эстония, слишком много волостей, городов, уездов и чиновников, что слишком дорого обходится налогоплательщикам. Новое электронное правительство - компьютеры, Интернет, электронная почта, мобильные телефоны позволяют экономить время, бумагу, деньги, делают информацию более доступной для каждого гражданина. Эстония имеет уникальную возможность, толково проведя административную реформу, стать примером установления разумных отношений между государством и его гражданами. Удача ее будет означать принципиальные изменения в разработке законопроектов, налоговой системе, четком разделении сфер ответственности государства и местного самоуправления. И в том, как будут распределяться деньги налогоплательщиков между этими двумя сторонами.

Финляндия не так давно пережила аналогичную реформу, правда, только на уровне уездов. Многим уездным старейшинам пришлось оставить свои должности. И жизнь доказала, что пяти уездов для страны с территорией в десять раз больше, чем наша, вполне достаточно. Власть, ответственность и деньги в большей степени сконцентрировались на местном уровне. Он полномочен решать, как использовать собственную доходную базу и помощь, которую предоставляет государство.

Обязанности волостей прописаны законами. Они прежде всего должны обеспечить бесплатное основное образование детям, бесплатные школьные обеды, дошкольную подготовку каждому финскому ребенку, достигшему шестилетнего возраста, предоставить каждому ребенку место в детском саду, распределить прожиточные пособия, обеспечить бесплатное лечение зубов всем до 18-летнего возраста, позаботиться о возмещении транспортных и коммунальных расходов инвалидам, о скорой помощи.

Разумеется, у местных самоуправлений немало и других обязанностей. Надо поддерживать в чистоте и порядке дороги, улицы, оберегать окружающую среду, обеспечивать чистоту питьевой воды, бесперебойную подачу электроэнергии, вывоз мусора, поддерживать пожарную и спасательную службы, заботиться о престарелых и безработных, планировать строительную деятельность. Закон гласит: местное самоуправление обязано обеспечить каждому одинаковые возможности получать образование по способностям и необходимости, условия для саморазвития вне зависимости от возраста человека. Важное, вытекающее из положений конституции требование.

В Суоми 452 волости - большие и малые, зажиточные и бедные. Одни имеют солидную налоговую подпитку от местных крупных предприятий и богатых людей, проживающих на их территории, другие едва сводят концы с концами даже при поддержке со стороны государства. Год назад, например, 85 местных самоуправлений были в минусах и для того, чтобы выполнить свои обязанности, получали государственную помощь. В общем картина такова: около 90 процентов волостных средств уходит на выполнение обязанностей, предписанных им законом; как распорядиться десятой частью доходной базы, самоуправление решает самостоятельно.

Местный бюджет складывается из четырех источников -налогов, платы за услуги, государственных дотаций и кредитов. Более половины его (52 процента) покрывают налоговые поступления. В Финляндии есть волостной налог, он колеблется между 15 и 19,5 процента. Иными словами - с каждой марки дохода каждый житель платит волости 15-19,5 сента. Кроме того местному самоуправлению платят налог хозяева недвижимости, а также особый налог - фабрики и бизнес-предприятия. Кстати, налог на недвижимость самоуправление устанавливает в рамках, предписанных законом. Налог с дач и загородных домиков значительно выше, чем с постоянной квартиры. Налоговые поступления с недвижимости особенно обильны в дачных местностях и служат хорошим источником дохода. Налог с фабрик и предприятий устанавливает не самоуправление, но оно может предложить свои льготы и тем самым привлечь на свою территорию преуспевающие предприятия, которые обеспечат жителей работой.

Часть расходов самоуправления покрывается за счет налогов и тарифов на услуги. Жители платят за питьевую воду, канализацию, вывоз мусора, топливо, освещение, разрешения на строительство, проезд в автобусе. За квартиры и недвижимость, находящиеся в собственности самоуправления, взимается квартплата и арендная плата, отчисления с доходов от продажи билетов на концерты и спектакли идут на покрытие расходов на культуру. Самоуправления - владельцы достаточно крупной собственности, которую при крайней необходимости они могут продать. Стоимость ее оценивается в 400-500 миллиардов марок.

От чего зависит размер государственной бюджетной помощи местным самоуправлениям? От возрастной структуры волостного населения, промышленного потенциала, количества школьников, удаленности волости от центра, языкового состава населения. Самые большие государственные дотации имеет школьное образование - 57 процентов, социальное обеспечение и здравоохранение - 24 процента. Эти средства поступают суммарно и разом, а самоуправление уже решает, как конкретно их использовать.

Третья крупная часть дотаций (14 процентов) предусмотрена на управленческие расходы. Если местная власть инициирует какой-либо крупный хозяйственный проект, стройку объектов культурного или спортивного назначения, часть расходов на них может взять на себя государство.

В будущем году государственный бюджет Финляндии впервые перешагнет планку 200 миллиардов марок. Размер бюджета местных самоуправлений в прошлом году был тоже достаточно солидным - 145 миллиардов марок, уступая государственному всего 55 миллиардов. Одним словом - налоговая система обеспечивает местным самоуправлениям надежную доходную базу для выполнения ими своих обязанностей.

Важнейшая задача местного самоуправления - обслуживать население территории. Этим заняты более 400 тысяч человек. Получается, что местное самоуправление - самый крупный работодатель в Финляндии. Люди работают в сферах здравоохранения, социальной помощи и школах. На оплату их труда уходит две трети общих административных расходов самоуправлений, 40 процентов бюджета местной власти. На первом месте стоит социальное обеспечение и здравоохранение (44 процента). Школа и культура съедают около четверти. Остальные расходы на деятельность составляют 14 процентов, инвестиции - 10 процентов, возвраты по кредитам - 3 процента, прочая - 6 процентов.

Некоторые волости на услугах по детальной планировке и обеспечению техникой зарабатывают совсем неплохо. Практика показывает, что, действуя толково, местное самоуправление способно создавать новые рабочие места для жителей, а организуя переподготовку специалистов, предоставляет новым фирмам, приходящим на его территорию, уже готовую квалифицированную рабочую силу.

Любая на первый взгляд верная реформа на практике может дать самый неожиданный результат. Только один пример. Десять лет назад, проводя масштабную административную реформу, в Финляндии социальное обеспечение и здравоохранение целиком и полностью передали в ведение местного самоуправления. Все выглядело вполне обоснованно и демократично. Два крупных государственных ведомства - Лечебный департамент и Социальный департамент были упразднены. Вместо них появились другие нужные ведомства, в том числе Правовой центр здравоохранения. Функции частично ликвидированных госучреждений среднего уровня были переданы Министерству социальных дел и здравоохранения. В составе правительства появился министр, титулу которого нет аналога ни в одной другой из Северных стран, - министр базовых услуг. Он обязан следить за тем, чтобы каждый финляндец был социально защищен, чтобы лечение ему обеспечивалось соответственно букве и духу конституции страны. Тогда же были отменены более ста законодательных актов, касающихся социального обеспечения и здравоохранения. Что в итоге? За последующие годы лавинообразно выросло количество жалоб в Правовой центр здравоохранения. Оказалось, что местные самоуправления, в том числе и богатые, не брезгуют обходить законодательные акты. Резкие изменения в сфере, которая касается непосредственно каждого человека, создали определенный законодательный вакуум, исчезли четкие нормы, не стало независимого контролирующего ведомства в столице. Местные самоуправления почувствовали, что руки у них развязаны, и первыми, кто оказался жертвой такой свободы, были старики и инвалиды - самые уязвимые люди в обществе. Что предпринимается для исправления положения? Сложившаяся ситуация глубоко проанализирована, сделаны выводы: центральный контролирующий орган надо восстановить, необходимо ввести четкие нормы, обновить систему предоставления государственной помощи.

Весной 1999 года Всемирная организация здравоохранения в своем рапорте обратила внимание общества Финляндии на проблемы политики местного уровня. Анализ выявил одно обстоятельство, всколыхнувшее самую широкую общественность страны. При том, что Финляндия входит в десятку наиболее обеспеченных стран мира, ее расходы на здравоохранение (7,6 процента от ВВП) являются одними из самых незначительных среди стран ЕС. Позади нее находятся только Англия, Ирландия и Люксембург. Германия и Швейцария тратят на здравоохранение более 10 процентов ВВП.

Так обстоят дела у нашего соседа, организации здравоохранения и социального обеспечения которого мы можем только завидовать. И до его уровня мы явно не дойдем ни через десять, ни через двадцать лет. У соседа свои проблемы, но их он решает решительно и быстро, поскольку главный приоритет правительства Финляндии - социальное обеспечение и здравоохранение народа. Государство заботится о каждом человеке независимо от его имущественного положения и места в обществе. И только потом оно заботится обо всем остальном. По мере своих возможностей.

Кстати, административная реформа, повышение роли власти и ответственности местных самоуправлений поставили на повестку дня в стране принцип коллективных действий волостей. Акционерные общества, оказывается, возможны не только в сфере хозяйственной деятельности, но и в сфере культурной, досуговой и спортивной работы. Этот опыт должен заинтересовать и наших волостных старейшин, мэров эстонских городов. Его стоило бы применить и у нас. Достаточно вникнуть в то, что существуют городской оркестр Юваскюля, промдеревня Рийхимяэ, ипподром Куопио, ломбард Тампере и др. Опыт поучителен тем, что дает экономический выигрыш самоуправлениям, сокращает сроки принятия решений, облегчает налоговое бремя. Он применим в туризме и сфере общественного питания.

До сих пор форма акционерного общества была закреплена лишь в энергетической сфере и жилищном хозяйстве. Учиться никогда не вредно. Особенно у соседей. Кстати, интереснейший документ Агенда 2000 включает и варианты помощи в структурных преобразованиях на местном уровне, поддержку общественной инициативы, имеет в виду поддержку отсталых и структурно не развитых регионов, уступающих общеевропейскому уровню.

Ясно, что никто из Брюсселя к нам не приедет что-то предлагать. Волостные старейшины и председатели горсобраний должны сами продумать собственные предложения и добиваться их реализации, не покладая рук. Именно так поступали финны в начале 90-х годов, до своего вступления в ЕС, делая упор прежде всего на свои проекты, касающиеся жизни села и малых городов. И они добились, они получили помощь...

Как мы будем жить после своей административной реформы, зависит только от нас. Зависит решающим образом от того, кого мы изберем на Тоомпеа и в волостные самоуправления, мэрами и председателями горсобраний. И тогда нам придется работать больше и лучше, чем сейчас. Этому учит опыт родственного нам народа.

Уроки Финляндии продолжаются.

Энн АНУПЫЛД.